جمہوریت کی بظاہر سادہ اور روایتی تعریف کے مطابق، اقتدار کا اصل سرچشمہ ہمیشہ عوام ہوتے ہیں۔ عوام اپنے قیمتی ووٹ کے ذریعے اپنے نمائندے منتخب کرتے ہیں، انہیں بلند و بانگ امیدوں کے ساتھ اسمبلیوں تک پہنچاتے ہیں اور پھر ان کے سپرد ریاست و حکومت چلانے کی گراں قدر ذمہ داری کر دیتے ہیں۔ یہ ایک ایسا طے شدہ عمرانی معاہدہ ہے جس پر دنیا کے تمام جدید جمہوری نظام استوار ہیں۔ لیکن پاکستان کی سیاسی اور انتظامی تاریخ میں اس سادہ نظریے کے پس پردہ ایک انتہائی پیچیدہ، سحر انگیز اور تضادات سے بھرپور حقیقت آشکار ہوتی ہے۔ ہمارے ہاں کئی مرتبہ ایسا ہوتا ہے کہ سیاست دان انتخابات کے میدان میں فتح کا پرچم لہراتے ہیں، اقتدار کے ایوانوں میں براجمان ہوتے ہیں، وزارتوں کی تقسیم مکمل ہوتی ہے اور کابینہ تشکیل پا جاتی ہے، مگر حکومت چلانے کا اصل عملی اختیار اور باگ ڈور رفتہ رفتہ ان غیر منتخب ہاتھوں میں چلی جاتی ہے جو عوام کے ووٹ سے اقتدار میں نہیں آتے۔ یہ پاکستان کی بیوروکریسی یا مستقل افسر شاہی ہے، جو ریاست کے بنیادی ڈھانچے پر سب سے زیادہ اثرانداز ہوتی ہے۔
برصغیر میں موجودہ سول سروس کا نظام بنیادی طور پر نوآبادیاتی دور کی یادگار ہے، جسے اس وقت کے حکمرانوں نے عوام کی فلاح و بہبود کے لیے نہیں بلکہ خطے پر آہنی کنٹرول برقرار رکھنے اور محصولات جمع کرنے کے لیے تشکیل دیا تھا۔ قیام پاکستان کے بعد اگرچہ سیاسی قیادت کے پاس ریاست کی باگ ڈور آئی، لیکن عارضی سیاسی حکومتوں اور مستقل انتظامی مشینری کے درمیان طاقت کا توازن کبھی بھی مستحکم نہ ہو سکا۔ سیاسی حکومتیں اکثر مختصر مدتی، سیاسی عدم استحکام اور اقتدار کی تبدیلیوں کا شکار رہی ہیں، جبکہ بیوروکریسی کے پاس ریاستی تسلسل، قواعد و ضوابط کی طویل تاریخ اور ادارہ جاتی یادداشت موجود رہی ہے۔ یہی وجہ ہے کہ پاکستان میں بیوروکریسی کی طاقت محض اس کے سرکاری عہدوں یا آئینی اختیارات تک محدود نہیں ہے، بلکہ اس کی اصل قوت ریاستی نظام کی رگوں میں اس کی گہری گرفت، فائل ورک کے پیچیدہ راستوں سے آگاہی، قوانین کی باریکیوں اور حکومتی معاملات کے طویل عملی تجربے میں پوشیدہ ہے۔ ایک منتخب وزیر اعلیٰ یا وفاقی وزیر پانچ سال کے لیے اقتدار کے ایوان میں آتا ہے، لیکن اس کے سامنے بیٹھا ہوا سیکرٹری یا بیوروکریٹ کئی وزراء اور حکومتوں کے ساتھ کام کرنے کا طویل تجربہ رکھتا ہے۔ اسے بخوبی معلوم ہوتا ہے کہ کون سی فائل کس راستے سے گزرے گی، کس منصوبے کی منظوری کس دفتر سے ملے گی اور انتظامی فیصلوں کو کس تکنیکی انداز میں آگے بڑھایا جا سکتا ہے۔ یہی فرق بعض اوقات ایک عام افسر کو منتخب حکمران سے کہیں زیادہ طاقتور اور با اثر بنا دیتا ہے۔
اس سنگین مسئلے کی ایک بنیادی اور گہری جڑ ہماری سیاسی قیادت کی حکمرانی کے حوالے سے ناکافی اور محدود تیاری ہے۔ ہمارے ہاں سیاست میں قدم جمانے اور کامیابی حاصل کرنے کے لیے انتخابی ہتھکنڈوں، سیاسی خاندانوں کی پشت پناہی، جماعتی وابستگی اور جذباتی عوامی مقبولیت کو سب سے اہم پیمانہ سمجھا جاتا ہے، لیکن افسوسناک طور پر ریاست اور حکومت چلانے کی تکنیکی صلاحیت اور فکری اہلیت کو اتنی اہمیت نہیں دی جاتی۔ اعلیٰ تعلیم یافتہ ہونا بلاشبہ ایک بڑی خوبی ہے، مگر کسی یونیورسٹی کی ڈگری اور رموزِ حکمرانی سے واقفیت دو بالکل مختلف دنیائیں ہیں۔ ایک شخص انتہائی تعلیم یافتہ ہونے کے باوجود بجٹ سازی، معاشی اشاریوں کے فہم، ادارہ جاتی نگرانی، انتظامی قوانین، پبلک پالیسی کی تشکیل اور سرکاری محکموں کی کارکردگی جانچنے کے بنیادی طریقوں سے بالکل ناواقف ہو سکتا ہے۔ چنانچہ جب ایسا شخص پہلی مرتبہ کسی بڑے اور حساس انتظامی منصب پر فائز ہوتا ہے، تو ناتجربہ کاری کے باعث اسے اپنی رہنمائی اور فیصلوں کے لیے انہی مستقل افسران کی طرف دیکھنا پڑتا ہے جو پہلے سے نظام کے اندر موجود ہوتے ہیں۔
یہاں اس نکتے کو سمجھنا انتہائی ضروری ہے کہ بیوروکریسی کے پاس موجود تجربہ بذاتِ خود کوئی منفی چیز نہیں ہے، بلکہ دنیا بھر میں ایک مضبوط اور پیشہ ورانہ سول سروس کسی بھی ریاست کے لیے ایک قیمتی اثاثہ تصور کی جاتی ہے۔ مسئلہ اس وقت جنم لیتا ہے جب انتظامی تجربہ رکھنے والا ادارہ منتخب سیاسی قیادت کی معاونت کرنے کے بجائے خود اس کی سیاسی اور انتظامی ترجیحات طے کرنے لگے۔ مثال کے طور پر اگر کوئی وزیر اعلیٰ یا وزیر کسی عوامی فلاحی منصوبے کا اعلان کرتا ہے، تو متعلقہ افسران کا فرض بنتا ہے کہ وہ اس کے مالی، قانونی اور انتظامی پہلوؤں سے دیانت داری کے ساتھ قیادت کو آگاہ کریں۔ لیکن اگر افسران خود یہ طے کرنے لگیں کہ حکومت کو کون سا منصوبہ شروع کرنا چاہیے، کس پسماندہ علاقے کو ترجیح دینی چاہیے اور کن عوامی مسائل کو پسِ پشت ڈالنا چاہیے، تو پھر منتخب قیادت کا با اختیار کردار محض کاغذی منظوری دینے تک محدود ہو کر رہ جاتا ہے۔
یہی وجہ ہے کہ ہمارے ہاں اکثر بڑے سرکاری منصوبوں کی تشہیر تو اچھے انداز میں ہوتی ہے، رنگا رنگ افتتاحی تقریبات منعقد ہوتی ہیں اور بڑے بڑے اشتہارات کے ذریعے کامیابی کے دعوے کیے جاتے ہیں، مگر ان منصوبوں کے حقیقی نتائج، اخراجات اور عام آدمی کی زندگی پر پڑنے والے مثبت اثرات کے بارے میں ہمیشہ سوالیہ نشان قائم رہتے ہیں۔ ایک جمہوری حکومت کی کامیابی کا اصل پیمانہ تصویری مہمات یا افتتاحی تختیاں نہیں، بلکہ وہ حقیقی تبدیلی ہے جو معاشرے کا عام شہری اپنی روزمرہ زندگی میں محسوس کرتا ہے۔ اگر کسی منصوبے کی افادیت کا تعین کرنے والا ادارہ بھی وہی ہو جس نے خود اسے تجویز کیا ہو، اس پر عمل درآمد کیا ہو اور پھر اس کی کارکردگی کی رپورٹ بھی تیار کی ہو، تو پھر غیر جانبدارانہ احتساب کا تقاضا کیسے پورا ہو سکتا ہے؟
اس تمام صورتِ حال کا ایک اور اہم رخ سیاست دانوں کا اپنا رویہ بھی ہے۔ بیوروکریسی کی طرف سے اکثر یہ شکوہ کیا جاتا ہے کہ انتظامی امور میں سیاسی مداخلت نہیں ہونی چاہیے اور اصولی طور پر اس موقف میں وزن بھی ہے کیونکہ تقرریوں اور تبادلوں میں سیاسی اثر اداروں کو اندر سے کھوکھلا کر دیتا ہے۔ لیکن ہمیں یہ نہیں بھولنا چاہیے کہ سیاسی مداخلت اور جمہوری نگرانی میں زمین آسمان کا فرق ہے۔ کسی وزیر یا وزیر اعلیٰ کا اپنے محکمے سے کارکردگی کا حساب مانگنا، پالیسی کی درست سمت متعین کرنا، بجٹ کی ترجیحات طے کرنا اور عوام سے کیے گئے انتخابی وعدوں پر عمل درآمد کا تقاضا کرنا قطعی طور پر مداخلت نہیں بلکہ اس کی آئینی اور جمہوری ذمہ داری ہے۔
اب سیاسی جماعتوں کو اقتدار کی مسند پر پہنچنے سے پہلے اپنی قیادت اور ارکان کے لیے سنجیدہ انتظامی تربیت کا باقاعدہ نظام بنانا ہو گا۔ انہیں معیشت، بجٹ سازی، آئینی اختیارات، پبلک پالیسی اور پبلک سیکٹر مینجمنٹ کے بنیادی اصولوں سے مکمل آگاہی حاصل کرنا ہو گی۔
کابینہ کو محض سیاسی شخصیات کا نمائشی مجمع بنانے کے بجائے ایک فعال اور با اختیار فیصلہ ساز ادارہ بنانا ہو گا۔ پارلیمنٹ کی قائمہ کمیٹیوں کو موثر نگرانی کا فریضہ سونپنا ہو گا تاکہ ہر سرکاری منصوبے کے لیے قابلِ پیمائش اہداف مقرر کیے جا سکیں۔
بیوروکریسی میں تقرریوں اور تبادلوں کے عمل کو شفاف میرٹ کے قواعد سے منسلک کیا جائے تاکہ افسران کی پیشہ ورانہ خودمختاری بھی محفوظ رہے اور ان کی جواب دہی بھی بلا تعطل جاری رہ سکے۔
حقیقت یہ ہے کہ ریاست نہ تو صرف بیوروکریسی کے بل بوتے پر چل سکتی ہے اور نہ ہی محض جذباتی سیاسی مینڈیٹ سے بہتر حکمرانی جنم لے سکتی ہے۔ بیوروکریسی کو قانون کے دائرے میں رہ کر مشورہ دینے اور انتظامی امور چلانے کا اختیار ہونا چاہیے، جبکہ پالیسی کی اصل سمت اور عوامی فلاحی ترجیحات طے کرنے کی ذمہ داری منتخب قیادت کو ہی اٹھانی ہو گی۔ عوام ووٹ کسی غیر منتخب افسر کو نہیں دیتے، بلکہ اپنے منتخب حکمرانوں کو جواب دہ ٹھہراتے ہیں۔ وقت کا تقاضا ہے کہ ہم اس توازن کو بحال کریں، تاکہ جمہوریت اپنی روح کے مطابق عوام کے لیے حقیقی تبدیلی کی ضامن بن سکے۔
